新疆兵团“师市合一”体制法律问题浅析
前的十个城市，已经建成44个建制镇，为兵团城市打下了较为稳固的基层基础。但兵团应当进一步加大“团镇合一”的建设力度，成立更多的建制镇，同时，赋予建制镇相应的职权，以明确镇政府的权责范围，依法治镇。
另外，正如前文所述，“阿拉尔模式”中的师机关和市政府不在一起，二者相距100多公里，这给“师市合一”的实践工作带来很多困难。这种情况导致市的发展受到师机关所在地的牵制，经济以及行政方面的发展都较为缓慢。
“师市合一”体制中的法律问题对策建议
1、兵团新疆城市如何获得法律依据
法治兵团建设顺应当前民主政治建设发展的需要，同样是兵团目前发展的中心议题。推进兵团法治建设，首先需要解决的就是兵团的法律地位的问题。兵团法律地位的不明确也是阻碍“师市合一”体制顺利开展的关键症结所在。组织的合法性是其充分发挥当地事务管理，并且实现与中央步调相一致的前提，否则将无法在现有的制度环境中进步和发展。因此，“师市合一”体制的成功建立在明确兵团的性质与地位的基础之上。
兵团现有的十个市都属于新疆维吾尔自治区直辖的县级市，他们的设立由国务院批准。因此，兵团“师市合一”体制的成立、存在、发展符合国家法律规定，因为他的存在得到国家最高行政机关——国务院的认可。但是，因为行政组织法中并未对兵团“师市合一”这种特殊的行政组织形式作出规定，因而兵团的这种体制属于一种非正常化的行政组织。除此之外，“师市合一”体制中师与市之间的关系较为复杂，如何能够很好地处理二者之间的关系，既使师发挥其原有的设置初衷，又能够将现代的市的治理方式被运用其中，还未有明确的方法。因此从以上角度看，兵团“师市合一”模式在实践中存在一些问题。面对上述问题，总结省直管县制度、新疆天北新区以及法国省直管县制度的经验，从法治的角度出发，有以下对策。
为贯彻落实党中央治疆方略、党中央和自治区党委关于兵团深化改革的意见，2017年11月29日新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会常务委员会决定“设立自治区人大常委会兵团工作委员会，作为自治区人大常委会的派出机构。”[3]2018年1月18日新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会常务委员会的决议，由自治区人民政府将2190项行政职能和行政执法权清单印发新疆生产建设兵团，自2018年2月1日起新疆生产建设兵团在所辖区域依法行使行政职能和行政执法权。[4]至此，兵团拥有了兵团立法需求的建议权，在兵团辖区内首次拥有了法律确认的2190项行政职能和行政执法权，解决了长期以来兵团“党政军企合一”中“政”的职能不健全、不明确问题。
延申市的管理范围：目前，新建市的范围仅仅限于市区内，市区外已由国务院划拨给新建市管理的部分团场，事实上目前并没有真正纳入到市的运行管理当中。团场职工群众无法享受到市政建设的好处和福利。应当将划归兵团新建城市管理的团场全权交由市管理，改变市政府只能管理城区范围的状况。
在开展以上工作时，应当注意几个问题：机构的设置和职能的安排要确保人事权责的统一，管人和管事如果不统一，工作过程中人员不容易被调动起来，权责如果不统一则有可能导致滥用职权等行为。还有司法衔接原则，政府的行政行为应当被纳入行政诉讼的受案范围当中，从而确保司法对行政的制约与规范的作用。
2、兵团新建城市政权组织的法治化
由于兵团的性质不明确，法律地位尚未被确定，兵团新建城市政权组织与地方政权组织相比，在行使行政管理等方面的职权时更加缺少法律依据，在依法治国的大环境下，自治区地方政府着力提升法治能力的同时，兵团新建城市政权组织更加需要加强法制建设，具体来讲，可从以下几方面努力：
在全国人大制定的《地方组织法》基础之上，向全国人大或其常务委员会提出申请，由他们根据兵团的实际情况制定兵团各级各类组织法，从而形成较为完善的兵团组织法法律体系，具体包括《新疆生产建设兵团组织法》《新疆生产建设兵团师组织法》《新疆生产建设兵团师市合一组织法》《新疆生产建设兵团场镇合一组织法》等。组织法主要是对政府的职权行使的方式、权限以及程序作出的规定，兵团各级各类组织法应包括兵团各国家机关设置的法律依据，以及相互之间运作的关系；兵团地方政权各国家机关行使职权受相应上级部门或其他相关部门的监督。兵团各地方政权机关在制定自身的组织法律条例时，必须在符合兵团组织法的基础之上。
在设立兵团组织法的基础之上，兵团的地方政府机构也应当有自身的组织条例，如《新疆生产建设兵团五家渠市人民政府组织条例》等。各地方政府机构自身组织条例的制定和修改由同级人民代表大会行使。权力的行使必须有边界，应当有法律的规制，任何人民政府的设立，必须建立在合法的前提之下。此外，虽然部分政府机构的设立不需要通过法律才能得以设立，仅仅通过上级部门的批准即可，但是通过法律对其数量加以限制，能够较好地控制机构的数量，防止行政人员冗杂、行政效率低下。
必须加强兵团地方各级人大对其同级的人民政府组织的监督。一个有效的监督方式就是通过财政预算按部门审议的方式进行监督。兵团各级人大在审议财政预算时，应当严格控制和管理临时办事机构的设置：人大可以通过预算金额表格的形式，监督临时办事机构设置的情况。具体实施办法包括，要求政府部门申请财政拨款时，必须详细列明预算的金额及具体用途，如果有新设临时机构需要增加预算的，应当详细说明理由，经兵团人大审议，符合要求的才能够拨款。
参考文献
[1]顾光海：《现代组织视域下兵团体制转型研究》，武汉：武汉大学出版社，2013。
[2]王彪，卢大林：《兵团师市合一体制下新建城市政权建设的三个现实法律问题》，载《石河子大学学报（哲学社会科学版）》，2013（5）：20-23页。
[3]《关于设立兵团工作委员会、授予新疆生产建设兵团行政执法权的决定》，载《新疆人大（汉文）》，2017（12）：23-24页。
[4]《新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会关于批准<自治区人民政府授予新疆生产建设兵团行政职能和行政执法权的决定>的决议》，载《新疆日报》，2018-01-19（1）。
作者简介
王晓璐 新疆生产建设兵团委员会党校法学教研部讲师
陈士斋 新疆生产建设兵团委员会党校行政学教研部副教授
另外，正如前文所述，“阿拉尔模式”中的师机关和市政府不在一起，二者相距100多公里，这给“师市合一”的实践工作带来很多困难。这种情况导致市的发展受到师机关所在地的牵制，经济以及行政方面的发展都较为缓慢。
“师市合一”体制中的法律问题对策建议
1、兵团新疆城市如何获得法律依据
法治兵团建设顺应当前民主政治建设发展的需要，同样是兵团目前发展的中心议题。推进兵团法治建设，首先需要解决的就是兵团的法律地位的问题。兵团法律地位的不明确也是阻碍“师市合一”体制顺利开展的关键症结所在。组织的合法性是其充分发挥当地事务管理，并且实现与中央步调相一致的前提，否则将无法在现有的制度环境中进步和发展。因此，“师市合一”体制的成功建立在明确兵团的性质与地位的基础之上。
兵团现有的十个市都属于新疆维吾尔自治区直辖的县级市，他们的设立由国务院批准。因此，兵团“师市合一”体制的成立、存在、发展符合国家法律规定，因为他的存在得到国家最高行政机关——国务院的认可。但是，因为行政组织法中并未对兵团“师市合一”这种特殊的行政组织形式作出规定，因而兵团的这种体制属于一种非正常化的行政组织。除此之外，“师市合一”体制中师与市之间的关系较为复杂，如何能够很好地处理二者之间的关系，既使师发挥其原有的设置初衷，又能够将现代的市的治理方式被运用其中，还未有明确的方法。因此从以上角度看，兵团“师市合一”模式在实践中存在一些问题。面对上述问题，总结省直管县制度、新疆天北新区以及法国省直管县制度的经验，从法治的角度出发，有以下对策。
为贯彻落实党中央治疆方略、党中央和自治区党委关于兵团深化改革的意见，2017年11月29日新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会常务委员会决定“设立自治区人大常委会兵团工作委员会，作为自治区人大常委会的派出机构。”[3]2018年1月18日新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会常务委员会的决议，由自治区人民政府将2190项行政职能和行政执法权清单印发新疆生产建设兵团，自2018年2月1日起新疆生产建设兵团在所辖区域依法行使行政职能和行政执法权。[4]至此，兵团拥有了兵团立法需求的建议权，在兵团辖区内首次拥有了法律确认的2190项行政职能和行政执法权，解决了长期以来兵团“党政军企合一”中“政”的职能不健全、不明确问题。
延申市的管理范围：目前，新建市的范围仅仅限于市区内，市区外已由国务院划拨给新建市管理的部分团场，事实上目前并没有真正纳入到市的运行管理当中。团场职工群众无法享受到市政建设的好处和福利。应当将划归兵团新建城市管理的团场全权交由市管理，改变市政府只能管理城区范围的状况。
在开展以上工作时，应当注意几个问题：机构的设置和职能的安排要确保人事权责的统一，管人和管事如果不统一，工作过程中人员不容易被调动起来，权责如果不统一则有可能导致滥用职权等行为。还有司法衔接原则，政府的行政行为应当被纳入行政诉讼的受案范围当中，从而确保司法对行政的制约与规范的作用。
2、兵团新建城市政权组织的法治化
由于兵团的性质不明确，法律地位尚未被确定，兵团新建城市政权组织与地方政权组织相比，在行使行政管理等方面的职权时更加缺少法律依据，在依法治国的大环境下，自治区地方政府着力提升法治能力的同时，兵团新建城市政权组织更加需要加强法制建设，具体来讲，可从以下几方面努力：
在全国人大制定的《地方组织法》基础之上，向全国人大或其常务委员会提出申请，由他们根据兵团的实际情况制定兵团各级各类组织法，从而形成较为完善的兵团组织法法律体系，具体包括《新疆生产建设兵团组织法》《新疆生产建设兵团师组织法》《新疆生产建设兵团师市合一组织法》《新疆生产建设兵团场镇合一组织法》等。组织法主要是对政府的职权行使的方式、权限以及程序作出的规定，兵团各级各类组织法应包括兵团各国家机关设置的法律依据，以及相互之间运作的关系；兵团地方政权各国家机关行使职权受相应上级部门或其他相关部门的监督。兵团各地方政权机关在制定自身的组织法律条例时，必须在符合兵团组织法的基础之上。
在设立兵团组织法的基础之上，兵团的地方政府机构也应当有自身的组织条例，如《新疆生产建设兵团五家渠市人民政府组织条例》等。各地方政府机构自身组织条例的制定和修改由同级人民代表大会行使。权力的行使必须有边界，应当有法律的规制，任何人民政府的设立，必须建立在合法的前提之下。此外，虽然部分政府机构的设立不需要通过法律才能得以设立，仅仅通过上级部门的批准即可，但是通过法律对其数量加以限制，能够较好地控制机构的数量，防止行政人员冗杂、行政效率低下。
必须加强兵团地方各级人大对其同级的人民政府组织的监督。一个有效的监督方式就是通过财政预算按部门审议的方式进行监督。兵团各级人大在审议财政预算时，应当严格控制和管理临时办事机构的设置：人大可以通过预算金额表格的形式，监督临时办事机构设置的情况。具体实施办法包括，要求政府部门申请财政拨款时，必须详细列明预算的金额及具体用途，如果有新设临时机构需要增加预算的，应当详细说明理由，经兵团人大审议，符合要求的才能够拨款。
参考文献
[1]顾光海：《现代组织视域下兵团体制转型研究》，武汉：武汉大学出版社，2013。
[2]王彪，卢大林：《兵团师市合一体制下新建城市政权建设的三个现实法律问题》，载《石河子大学学报（哲学社会科学版）》，2013（5）：20-23页。
[3]《关于设立兵团工作委员会、授予新疆生产建设兵团行政执法权的决定》，载《新疆人大（汉文）》，2017（12）：23-24页。
[4]《新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会关于批准<自治区人民政府授予新疆生产建设兵团行政职能和行政执法权的决定>的决议》，载《新疆日报》，2018-01-19（1）。
作者简介
王晓璐 新疆生产建设兵团委员会党校法学教研部讲师
陈士斋 新疆生产建设兵团委员会党校行政学教研部副教授