检察官跟进监督生态环境恢复治理情况

上游流域毗邻省区中级人民法院环境资源审判协作框架协议》，积极构建“环境资源共享、突出问题共治、治理举措共商、协作机制共建”的环境资源审判协作机制。
　　（四）扩大多元主体参与渠道
　　鄂尔多斯市公益诉讼检察在违法犯罪线索的发现和处置主动发挥职能作用，聘请公益保护监督员，组织公益诉讼观察员，开展黄河沿线禁种高秆作物、环境污染、乱采砂等线索报告监督工作，拓展检察权行使的外部监督制约机制。在审判过程中，积极引入专家论证、第三方机构专业鉴定等机制，为生态环境造成的损害及恢复提供专业结论，进而解决了环境问题的专业性和复杂性。
　　鄂尔多斯市黄河流域生态环境保护的法治困境
　　（一）立法规定仍笼统模糊，且以部门立法为主
　　《黄河保护法》在流域保护区域协同立法以法律形式规定后，需要明晰其权力空间与运行规则，流域保护区域协同立法本质上仍属于地方立法，是功能主义进路下解决跨行政区域流域保护难题的一种选择。[1]据统计，涉及黄河流域现行有效的部门文件253件，现行有效的地方性法规和地方政府规章8件。但是，大多以原则性规定为主，且规范性文件不具有法律强制力保证实施。以部门协同执法为例，《鄂尔多斯市黄河河道管理条例》①《鄂尔多斯市环境保护条例》②等地方性法规对部门协同予以笼统规定，但具体协同做法没有涵盖其中。基于地方立法更多以主管部门为单位，故在立法时难以避免以部门利益为出发点，缺乏协同立法的思维和具体实施细则。在具体协同执法实践中，更多依靠执法部门自身发挥主动性与相关部门建立联系，具有临时性、不稳定性。实践中面临执法协同不畅通、职权交叉、职权不明等情况，具体实施办法、制约机制、责任追究等制度欠缺，不具有强制力。
　　（二）执法衔接仍有不畅，执法权下放出现“接不住”情况
　　一是执法衔接机制不健全。现有的协作机制力度不足，仍然面临着信息不畅，协同监督方法少，缺乏深层次协作，尚未充分发挥协作监督的合力。在具体执法实践中，多个主管部门在信息衔接、信息共享出现不顺畅、不对等情况，导致执法滞后、执法不到位的后果。
　　二是执法权下放基层，出现“接不住”的情况。行政执法经历了单一分散行政执法模式到综合行政执法模式的转变，在权力下放之前乡、镇只有下达《限期整改通知书》的权力，没有下达《行政处罚决定书》的权力。行政执法权下放基层后，基层存在执法人员数量不足，身份不对等，特别是既熟悉法律又熟悉基层工作的人员更少，具有执法资格人数少，执法效率低等问题。实践中，平均一个执法队不足10名工作人员负责七八类基层工作，上级县市对接支援较少，指导不足，无法缓解综合执法工作困境。以水利局、林草局等部门的行政执法权下放基层为例，一人分管数条河道、数片草原现象普遍，导致破坏草原、非法采砂、污染环境等问题监管困难。
　　三是流域范围广泛给执法监管带来挑战。生态环境新型领域是经济高度发展的产物，新型技术涌现，专业性更强。而主管部门行政执法出现理念滞后、能力不足、能动性不高的问题，缺乏专业技术人员及相应的执法经验。以河道采砂为例，黄河流经区域长、流域广，虽然鄂尔多斯积极建设“智慧黄河管控”平台，在黄河流经各旗主干道安装摄像头，但是一些非法采砂场私建在山谷沟壑内，隐蔽性强，巡河难度大，难以实现